Blog / Piyasa Gözetimi Ve Denetimi Faaliyetlerinin Yargısal Denetimi
Piyasa Gözetimi Ve Denetimi Faaliyetlerinin Yargısal Denetimi
Onur ASLAN / Sanayi ve Teknoloji Uzman Yardımcısı (Sanayi Ürünleri Güvenliği ve Denetimi Genel Müdürlüğü)
Bu çalışmada Piyasa Gözetimi ve Denetimi (PGD) faaliyetlerinin yargısal denetimiyle ilgili var olan uygulamalar ve bu faaliyetleri yerine getirmekte olan kurumların uygulamaları, yargı yerlerince verilen kararlar ile yargısal denetim noktasında gerek idareden gerekse yargı yerlerinden kaynaklanan aksaklıklar ele alınarak, bu aksaklıkların giderilebilmesi için birtakım öneriler getirilmeye çalışılacaktır. Bu türde bir çalışma yürütülürken kurumlar tarafından PGD kapsamında uygulanan idari yaptırımlar ile mahkemeler tarafından verilen kararlardan ulaşılabilenler incelenmiş ve gözden geçirilmiştir.
I. PGD Faaliyetleri (Tanım, Kapsam ve Ülkemizde Uygulanması)
Piyasa gözetimi ve denetimi 4703 sayılı Kanunda, “Ürüne ilişkin teknik mevzuat hazırlamaya ve yürütmeye yasal olarak yetkili bulunan ve 4703 sayılı Kanun hükümlerini kendi görev alanına giren ürünler itibariyle uygulayacak olan kamu kurum ve kuruluşları tarafından, ürünün piyasaya arzı veya dağıtımı aşamasında veya ürün piyasada iken ilgili teknik düzenlemeye uygun olarak üretilip üretilmediğinin, güvenli olup olmadığının denetlenmesi veya denetlettirilmesini ifade eder” şeklinde açıklanmıştır.1
Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere PGD ile:
Ürünlerin, ilgili teknik mevzuat hükümlerine uygun ve güvenli olarak piyasaya arz edilip edilmedikleri denetlenir,
Güvenli olmayan ürünlerin güvenli hale getirilmesi için faaliyette bulunulur,
Gerektiğinde yaptırım uygulanır.
PGD faaliyetleri kökenini Avrupa Birliği’nin üzerine oturduğu temellerden biri olan “malların serbest dolaşımı” ilkesini tam olarak gerçekleştirmek fikrinden almaktadır. Öyle ki Birlik içerisinde serbest bir şekilde dolaşacak malların tüm Birlik sınırları içerisinde aynı güvenlik gereklerine göre üretilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda AB içerisinde ürünlere ilişkin teknik mevzuat uyumlaştırılmış, tüm üye ülkelerde aynı kurallara göre üretilen ürünlerin bulunması sağlanmaya çalışılmıştır. Yine aynı şekilde bir ülkeden diğerine herhangi bir kısıtlama olmadan dolaşabilecek mallar tüm üye ülkelerde aynı ana esaslara bağlı olarak denetlenmeli ve uygunsuzluklar karşısında gerekli tedbirler alınmalı, gereken yaptırımlar da uygulanmalıdır.
Ürün Güvenliği ve PGD çalışmaları Türkiye’de ilk kez 1/95 sayılı Gümrük Birliği Kararı (OKK), bu kararın uygulama koşullarını ve kurallarını belirleyen ve 1997 yılında imzalanan 2/97 Ortaklık Konseyi Kararı ile bu kararlar çerçevesinde teknik mevzuatın uyumlaştırılması konusunda hangi kurum ve kuruluşların görevli olacağını belirleyen Bakanlar Kurulu kararı çerçevesinde başlamıştır.
2001 yılında konu ile ilgili olarak “ulusal program” hazırlanmış ve ne gibi adımlar atılması gerektiği tespit edilmiştir. Yine 2001 yılında 4703 sayılı Kanun yasalaşmış ve bu kanunun uygulama yönetmelikleri hazırlanmıştır. İlk fiili denetimler ise 2003 yılından itibaren yapılamaya başlanmıştır.
Günümüzde gıda konusundaki denetimler Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yerine getirilmekte, sanayi ürünü olarak nitelendirebileceğimiz ürünler ise ilgilerine göre 9 farklı kurum tarafından denetlenmektedir.
II. Piyasa Gözetimi ve Denetimi Faaliyetlerinin Yargısal Denetimi
PGD faaliyetleri 4703 sayılı Kanun hükümlerine göre yürütülmektedir. Bu Kanun kapsamında tespit edilen aykırılıklar ise “kabahat” niteliğindedir. Bu nedenle 5326 sayılı Kabahatler Kanunu bu faaliyetler için “genel kanun” niteliği taşımaktadır. 4703 sayılı Kanunda PGD faaliyetleri sonucunda uygulanacak idari yaptırımlara karşı herhangi bir kanun yolu öngörülmediğinden genel kanun olan 5326 sayılı Kanun hükümlerine başvurulmaktadır.
5326 sayılı Kanunun 3’üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde: “İdari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde” uygulanır hükmü bulunmaktadır. Buna göre uygulanan idari para cezaları konusunda yargısal denetim 4703 sayılı Kanunda herhangi bir kanun yolu öngörülmediğinden 5326 sayılı Kanunda gösterilen kanun yoluna göre yapılmaktadır.
Kabahatler Kanunun 27’nci maddesinde “İdarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç on beş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabilir” hükmü bulunmaktadır.
Bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzere PGD faaliyetleri kapsamında uygulanan idari para cezalarının yargısal denetimi konusunda görevli mahkemeler sulh ceza mahkemeleridir.
İlk derece mahkemesi tarafından verilen karara 7 gün içerisinde itiraz edilebilir. İtiraz kararı veren sulh ceza mahkemesine yapılmaktadır. Mahkeme itirazı yerinde görürse karar verir, ancak itirazı yerinde bulmazsa dosyayı 3 gün içinde asliye ceza mahkemesine iletir. İtiraz üzerine verilen kararlar ise kesindir.
4703 sayılı Kanunda, bu Kanuna münhasıran uygulanabilecek birtakım idari yaptırımlar da söz konusudur. Bu idari yaptırımlar; “ürünlerin piyasaya arzının yasaklanması, piyasaya arz edilen ürünlerin toplatılması, kısmen veya tamamen bertaraf edilmesi” kararlarıdır. Bu şekilde uygulanan idari yaptırımlara ilişkin yargı yolu gerek 4703 sayılı Kanunda gerekse 5326 sayılı Kanunda öngörülmemiştir. Bu nedenlerle idarenin bu yaptırımlardan birini uygulaması halinde 2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu hükümlerine göre hareket edilir ve 60 gün içinde yetkili idare mahkemesine iptal davası açılabilir.
PGD faaliyetlerinin yargısal denetimi yukarıda özetlenmeye çalışılan bir sistem ile yapılmaya çalışılmaktadır. Sadece yukarıda açıklanan çerçevede bakıldığında dahi konu ile ilgili problemler olabileceği fark edilebilmektedir. Öyle ki 4703 sayılı Kanunda hakkında idari yaptırım uygulanan kimselerin yargıya başvurabilmeleri için herhangi bir yol düzenlenmemiştir. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu ise yargısal denetim bakımından oldukça karmaşık hükümleri içermektedir. Bu konuda idari yaptırım uygulayan idarenin bu yaptırımlara ilişkin kararların tebliğinde kişilerin başvurabilecekleri kanun yollarını bildirmesi hakkında idari yaptırım uygulananlar açısından en azından doğru mahkemeyi bulabilmek açısından son derece önemli bir hal almaktadır.
Ancak çalışmanın bundan sonraki kısımlarında ele alınacağı üzere bu faaliyetlerin yargısal denetimleri konusunda burada açıklanan sorunlar yalnızca başlangıç niteliğinde kalmaktadır.
III. Yargısal Denetim Konusunda Ortaya Çıkan Sorunlar
a) İdareden Kaynaklı Sorunlar
İdareden kaynaklı problemlerin başında Anayasanın 40’ıncı maddesinin ikinci fıkrasında bulunan “devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır” hükmüne uygun davranılmaması ve idari yaptırım kararlarında gerekli kanun yollarını açıklamaması gelmektedir. Bu başvuru yollarının açıklanmamış olması ilgili kişilerin yukarıda açıklanmaya çalışılan sistem içerisinde doğru yargı yerini doğru bir sürede bulmasını zorlaştırmakta ve belki de yargıya başvurma hakkını kullanmasına engel olmaktadır.
Bununla birlikte idareden kaynaklanan sorunlardan bir diğeri de idari para cezası uygulanması konusundaki uygulama farklılıklarıdır. Bu farklılıklar PGD faaliyetlerini yerine getiren kurumlar arasında olabildiği gibi aynı kurumun taşra teşkilatı içinde de görülebilmektedir.
Örneğin 4703 sayılı Kanunun:
• 5 inci maddesinde piyasaya arz edilecek ürünlerin teknik düzenlemesine uygun olması zorunluluğu getirilmiştir.
• 12 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde de bu zorunluluğa uymayan üreticiye 2.928 TL’den 7.325 TL’ye2 kadar idari para cezası uygulanması gerektiği hükme bağlanmıştır.
• 12’nci maddesinin ikinci fıkrasında, “Bu Kanundaki idari para cezaları, aynı fiilin bir suç veya daha ağır idari para cezası ile cezalandırılmayı gerektiren kabahat oluşturmaması halinde uygulanır.” hükmüne yer verilmiştir.
4077 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanunun,
• 19’uncu maddesinin birinci fıkrası ile, tüketiciye sunulan mal ve hizmetlerin; ilgili bakanlıklar tarafından Resmi Gazetede yayımlanarak mecburi uygulamaya konulan standartlar dahil olmak üzere uyulması zorunlu olan teknik düzenlemeye uygun olması zorunluluğu getirilmiş;
• 25’inci maddesinin altıncı fıkrası ile 19’uncu maddenin birinci fıkrasına aykırı hareket edenlere 6.795 Türk Lirası3 idari para cezası verileceği öngörülmüştür.
5326 sayılı Kabahatler Kanununun;
• 15’inci maddesinin birinci fıkrasında ise “Bir fiil ile birden fazla kabahatin işlenmesi halinde bu kabahatlere ilişkin tanımlarda sadece idari para cezası öngörülmüşse, en ağır idari para cezası verilir. Bu kabahatlerle ilgili olarak kanunda idari para cezasından başka idari yaptırımlar da öngörülmüş ise, bu yaptırımların her birinin uygulanmasına karar verilir.” hükmüne yer verilmiştir.
İlgili Kanunlardan alınan bu hükümler birlikte değerlendirildiğinde ortaya şöyle bir sonuç çıkmaktadır: 4703 sayılı Kanun kapsamında yapılan bir PGD faaliyeti sırasında “teknik düzenlemesine aykırı” bir ürünün tespit edilmesi halinde bu ürüne Kanunun 12’nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca idari para cezası uygulanması gerekirken, yine Kanunun 12’nci maddesinin ikinci fıkrası ve 5326 sayılı Kanunun 15 inci maddesi hükümleri gereğince eğer bu ürün “tüketiciye sunulan mal” kapsamında ise aynı kabahatin 4077 sayılı Kanunda da düzenlenmiş olması sebebiyle bu Kanuna göre idari para cezası uygulanacaktır.
Denetimi yapılan ürünün “tüketiciye sunulan mal” kapsamında olması nedeniyle 4077 sayılı Kanunda bulunan idari para cezasının uygulanması ise gerek kararın icra edilmesi gerekse yargı yolu açısından farklı uygulamalara gidilmesi anlamına gelmektedir. Öyle ki Kabahatler Kanunu çerçevesinde uygulanan bir idari para cezasının icrası için kesinleşmesi gerekirken, 4077 sayılı Kanun kapsamında uygulanan idari para cezasının icrası için kesinleşmesi şartı aranmamaktadır. Yine benzer şekilde Kabahatler Kanunu kapsamında uygulanan idari para cezası ile ilgili yargıya başvurulması icrasını durdururken 4077 sayılı Kanuna göre uygulanan idari para cezası hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilmedikçe kararın icrailiği durmamaktadır.
Ayrıca yukarıda açıklanan çerçevede 4077 sayılı Kanun hükümlerine göre idari para cezası uygulanması demek başvurulacak yargı yolunun da değişmesi anlamına gelmektedir. Çünkü 4703 sayılı Kanunda başvurulacak yargı yolunun belirlenmemiş olması sebebiyle 5326 sayılı Kanuna göre sulh ceza mahkemeleri görevli iken 4077 sayılı Kanun yargı yolunu açıkça belirlemiş ve idare mahkemelerinin görevli olacağını düzenlemiştir.
Durum bu kadar karmaşıkken PGD faaliyetlerini yerine getiren birçok kurumun uygulamaları incelendiğinde bu tip bir yasal düzenlemenin varlığından ve 4077 sayılı Kanunda yer alan idari para cezasının uygulanması konusunda farklı uygulamalar göze çarpmaktadır. Ayrıca bu yasal düzenlemelere göre hareket edip daha yüksek bir idari para cezası öngörülmesi sebebiyle 4077 sayılı Kanunda yer alan idari para cezasını uygulayan kurumların ise Anayasa’nın 40’ıncı maddesine göre yargı yolunu göstermekte sorunlar yaşadığı fark edilmektedir. Öyle ki taşra teşkilatı tarafından uygulanan idari para cezaları ele alındığında bu şekilde uygulanan yaptırımlara ait tebligatların bazılarında yargı yolu olarak sulh ceza mahkemeleri gösterilirken bazılarında ise idare mahkemeleri işaret edilmektedir. Aynı kurum içerisinde dahi uygulama birliği bulunmayan konu ile ilgili bir düzenleme yapılması ihtiyacının olduğu açıkça ortada durmaktadır.
Böyle bir düzenleme ihtiyacı ortada dururken yargı yolunun tespitinde yargı yolunun denetim yapılan kanun olan 4703 sayılı Kanuna göre mi yoksa daha yüksek bir ceza öngördüğü için yalnızca idari para cezasına ilişkin hükmü uygulanan 4077 sayılı Kanun hükümlerine göre mi gösterileceği ise ayrı bir tartışma konusudur. Uygulamada bu yönde de bir fikir birliği olduğunu söylemek oldukça güçtür.
b) Yargı Yerlerinden Kaynaklı Sorunlar
PGD faaliyetlerinin yargısal denetimi konusunda yargı yerlerinden kaynaklanan sorunların başında bu faaliyetlere ilişkin yeterli farkındalığın ve içtihadın oluşmamış olmasıdır. Sulh Ceza Mahkemesi tarafından verilen bir kararda Sağlık Bakanlığı tarafından yapılan denetim sonucunda “güvensizlik” tespiti yapılan ve bu nedenle idari para cezası uygulanan bir ürün hakkında “ürün CE işareti taşımaktadır, dolayısıyla gerekli normlara uygundur ve güvenlidir” şeklinde özetlenebilecek bir karar vermiştir. CE işareti gerçekten de ürünün güvenliği ile ilgili olarak ürün üzerine iliştirilmesi zorunlu olan bir işarettir. Ancak ürüne bu işaret iliştirilirken belli bazı uygunluk değerlendirmesi aşamalarından geçilmesi, belli bazı test ve muayene işlemlerinin yapılması gerekmektedir. Mahkeme tüm bu gerekliliklerin gerçekleşip gerçekleşmediğini göz önünde bulundurmaksızın sırf ürün üzerinde “CE” işareti bulunduğu için ürünün güvenli olduğuna hükmetmiştir. Yine benzer bir şekilde Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tarafından uygulanan bir idari para cezasında ise akredite bir kuruluşa yaptırılan test ve muayene işlemleri sonucunda gaz alarm cihazının doğru şekilde çalışmadığı, insan sağlığı can ve mal güvenliğini tehlikeye attığı gerekçeleriyle güvensizlik tespiti yapılmış; ürünün piyasaya arzına Bakanlıkça yasak getirilmiş, il müdürlüğü tarafından ise gereken idari para cezası uygulanmıştır. İdari para cezası uygulanan kişi toplatma kararına karşı idare mahkemesinde, idari para cezasına karşı ise yetkili sulh ceza mahkemesinde iptal davası açmıştır. İdare mahkemesi ürünün güvensiz olduğuna karar veren kararın hukuka uygun olduğuna bilirkişi incelemesinden sonra karar verirken, sulh ceza mahkemesi ürünün TSE belgeli ve garanti belgeli olduğu gerekçeleriyle idari para cezasının kaldırılmasına hükmetmiştir.
Bunlar ve bunlar gibi birçok örnek idarenin faaliyeti sonucunda uyguladığı yaptırımların yargısal denetiminde sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Kimi zaman sonuç idare aleyhine olurken kimi zaman da haklı olan üretici aleyhine bu tip sonuçlar çıkmaktadır.
Ayrıca bu çalışma kapsamında incelenen sulh ceza mahkemesi kararlarının genelinde gerekçelerin çok kısa şekilde kaleme alındığı, gerek davacının iddialarının gerekse idarelerin savunmalarının kararlarda irdelenmediği gözlemlenmiştir. İdare mahkemeleri tarafından verilen daha az sayıda kararın incelenmesinden ise verilen kararların gerekçelendirilmesine daha çok dikkat edildiği söylenebilir.
PGD faaliyetleri kapsamında uygulanan idari para cezalarının yargısal denetiminde yaşanan ve yargı yerleri kaynaklı bir diğer sorun ise kararların gerek sulh ceza mahkemesinde gerekse itiraz üzerinde asliye ceza mahkemesince tek hakimle görülüyor olmasıdır. Yapılan incelemelerde sulh ceza mahkemesi kararı üzerinde itiraz neticesinde asliye ceza mahkemesince verilen ve kesinleşen kararları ile ilgili kanun yararına bozma yoluna sıklıkla gidildiği ve bu başvuruların birçoğunun olumlu olarak sonuçlandığı tespit edilmiştir. Kanun yararına bozma talebinin heyet halinde görüşüldüğü düşünüldüğünde PGD faaliyetlerinin denetiminde en azından itiraz yolu aşamasında heyet halinde karar alınabilecek bir mekanizmanın varlığının gerekli olduğu düşünülmektedir. İdare mahkemelerinde de ilk derecede cezaların miktarı sebebiyle davalara tek hakimle bakılıyor olmakla birlikte itiraz üzerine bölge idare mahkemelerince verilen kararların heyet halinde veriliyor olması daha olumlu sonuçlar doğurmaktadır. Ayrıca sulh ceza mahkemelerinde görülen ve uyuşmazlık miktarı 3.000 TL’yi aşmayan davalar için itiraz yolunun da kapalı olduğu ve sulh ceza mahkemesi kararının kesin olduğu düşünüldüğünde mahkemenin kararının denetimden geçmemesine neden olmaktadır.
Görev ve yetki konuları kamu düzeninden olduğu için mahkemelerce re’sen gözetilmesi gereken konulardır. Ancak incelenen mahkeme kararları yargı yerlerinin bu konularda gerekli özeni göstermediği fikrinin oluşmasına neden olmaktadır.
Yukarıda ayrıntılı şekilde açıklanmış olan 4703 sayılı Kanuna göre yapılan denetimler sonucunda daha fazla idari para cezası öngörmüş olması nedeniyle 4077 sayılı Kanun hükümlerine göre idari para cezası uygulanması konusunda idareden kaynaklı sorunların yanı sıra aynı konular ile ilgili yargı yerlerinden kaynaklanan problemlere de sıklıkla rastlanmaktadır.
PGD faaliyetlerini yerine getiren kurumlarda bir uygulama birliği olmaması sebebiyle bazı kurumların bu düzenlemeyi hiç uygulamadığı uygulayan kurumların taşra teşkilatlarında ise birbirinden farklı uygulamalarla karşılaşıldığını ifade etmiştik. Mahkemelerce verilen kararlar incelendiğinde büyük bir oranda idare tarafından gösterilen yargı yerinin davayı kabul ederek esastan görüştüğü görülmektedir. Bu durum aynı kapsamda uygulanan idari para cezasının bir ilde sulh ceza mahkemesi tarafından denetlenirken diğer bir ilde idare mahkemesi tarafından denetlenmesi gibi bir sonuç ortaya çıkarmaktadır. Hatta aynı il içerisinde dahi yargı yerleri arasında uygulama farklılıklar görülebilmektedir.
IV. Yargısal Denetimin Etkinliği Konusunda Bazı Öneriler
Yapılan çalışma neticesinde incelenen idari yaptırım kararları ve mahkeme kararları, 4703 sayılı Kanun çerçevesinde uygulanan idari para cezaları konusunda bir uygulama birliği gerektiğine işaret etmekle birlikte daha da önemlisi bu kararların yargısal denetimi konusunda bir düzenleme yapılması gerekliliğini ortaya koymaktadır. Öyle ki yetkili kuruluşlarca yerine getirilen denetim faaliyetleri sonucunda alınan bu kararların yargı denetiminin doğru ve hukuka uygun bir şekilde, uygulama birliği içerisinde yapılması hem bu yaptırımlara maruz kalan üreticiler için önemli iken hem de yetkili kuruluşlarca iyi bir uygulama geliştirebilmesi için önem taşımaktadır.
Bu kapsamda açıklanan öncelikle 4703 sayılı Kanunun güncellenmesi çalışmalarında Kanunda denetim faaliyetleri sonucunda uygulanacak idari para cezaları ve diğer yaptırımlar için görevli ve yetkili yargı yerinin açıkça belirlenmiş olması gerektiği düşünülmektedir. Bununla birlikte mahkemelerin konuya yaklaşımları ve ele alış biçimleri değerlendirildiğinde ise görevli yargı yerinin idare mahkemeleri olmasının tüm bu sorunların aşılması yönünde uygun bir adım olacağı fikrine ulaşılmıştır.
Son söz olarak umalım ki hem uygulayıcılar hem de üreticiler açısından daha net bir düzenleme içeren ve bununla birlikte bu faaliyetlerin yargısal denetimini her iki taraf açısından da hakkaniyete uygun bir şekilde yerine getirmeye olanak sağlayan bir düzenleme PGD faaliyetlerinin daha da yaygınlaştığı bu dönemde bir an önce hukuk aleminde kendisine yer bulmuş olsun.
Dipnotlar
1. 4703 sayılı Ürünlere İlişkin Teknik Mevzuatın Hazırlanması ve Uygulanmasına Dair Kanun Md. 3/s
2. 30/12/2012 tarihli ve 28513 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2013/13 sayılı Ürün Güvenliği ve Denetimi Tebliği ile belirlenmiştir ve her yıl güncellenmektedir.
3. 1/12/2012 tarihli ve 28514 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2012/1 sayılı TGM Tebliği ile belirlenmiştir ve her yıl güncellenmektedir.
