Blog / Küresel Sosyal Politika Fikri
Küresel Sosyal Politika Fikri
Gülçin MANZAK AYDIN / Sanayi ve Teknoloji Uzmanı (Verimlilik Genel Müdürlüğü)
Dünya ekonomisi tarih boyunca zaman zaman yapısal değişikliklere ihtiyaç duymaktadır. 1970’lerin sonunda dünya, tam da böyle bir değişikliğe sahne olmuştur. Bu değişikliğin öncesine yakından bakılacak olursa; kapitalizmin altın çağı olarak anılan ve İkinci Dünya Savaşı’ndan 1970’lerin sonuna uzanan dönemde Fordist sistem mekanizmalarının işlediği görülmektedir. Ana hatlarıyla Fordizm, genelde algılandığı gibi salt montaj hattı temelinde örgütlenen bir üretim sistemi değil, aynı zamanda kitlesel tüketimi de içeren bir birikim rejimidir. Dahası Fordizm, kitlesel üretim ve tüketimi mümkün kılacak bir sosyal ve siyasal sistemi de beslemektedir. Özetle, “toplumdaki kurumlar ve kamu otoriteleri, kitlesel üretime emek gücünün sağlanmasını, kitlesel tüketicilerin gelirden yeterli payı almasını, ayrıca emek gücünün etkinliğini artıracak çeşitli sosyal refah uygulamalarının hayata geçirilmesini garanti eden bir yapılanma içerisindedirler” (Erdoğdu, 2012: 59). Görüldüğü üzere bahsedilen dönem, üretim taraflarının asgari ihtiyaçlarının karşılanması temelinde varılan bir anlaşma ortamı olarak tanımlanırken, dönemin çalışma ilişkileri de bu temelde barışçı ve uzlaşmacı olarak nitelendirilmektedir.
1970’lerin ortalarından başlayarak Fordizmin ulusal piyasalarda sınırlarına ulaşması, ekonomik sistemi yeniden düzenleme ihtiyacını doğurmuştur. Detayına girilecek olursa, “daralan iç pazarlar, dış pazarlarda yoğunlaşan rekabet, artan petrol fiyatları, verimlilik artışını geçen ücret artışları, düşen kâr oranları ve refah devletinin maliyetleri, Fordist sistemin sınırlarını” zorlamaya başlamıştır (Erdoğdu, 2012: 63). Bu noktada, literatürde yaygın olarak “küreselleşme” diye adlandırılan artan serbestleşme ve yeniden yapılandırma politikalarının devreye girdiği görülmektedir.
Ortaya çıkışından bu yana zaten bir dünya sistemi olarak işleyen kapitalizmin 1980’lerden sonraki evresini tanımlamak için birkaç öğenin altını çizmek gerekmektedir (Erdoğdu, 2006: 39). Bunlardan ilki, sistemin eski sosyalist ülkelerin kapitalist sisteme entegre olması ve ulus devletler içindeki kamu kesiminin de özelleştirmeler yoluyla piyasalaşması yoluyla sağladığı dışsal ve içsel yayılmadır. Bu genişlemenin yanı sıra mali ve ticari serbestleşmenin artması sonucunda karar merkezleri, ulus devlet kimliğinden uzaklaşmış ve ulusal politikaların belirlenmesinde mali sermaye, ulus ötesi şirketler, ileri kapitalist ülkeler ve uluslararası kuruluşlar artan oranda söz sahibi haline gelmişlerdir.
Öte yandan üretim teknolojilerindeki gelişmeler, yeni örgütlenme ve çalışma biçimlerine altyapı oluşturmuştur. Pazardaki değişikliklere göre işleyişini değiştirebilen bilgisayarlı makineler ve robotların oluşturduğu esnek üretim sistemi, gelişen iletişim teknolojilerinin de etkisiyle, üretimin parçalara ayrılmasını ve bu parçaların farklı coğrafyalara taşınabilmesini sağlamıştır. Bu noktada teknolojide somutlaşan bilgi üretimi gelişmiş coğrafyalarda kalırken, makine yoğunluklu fabrika üretimi ise işgücü maliyetlerinin düşük, işçi hakları ve çevre mevzuatının zayıf olduğu gelişmekte olan coğrafyalara kaymıştır. Bu esnada yalın üretim anlayışı çerçevesinde, çeşitli bileşenlerin montaj hattında yalnızca gereksinim duyuldukları zamanda ve gereken miktarda bulunması anlamına gelen “tam zamanında üretim” yaygınlaşmıştır. Dolayısıyla, şirketlerin çekirdek işçileri yanı sıra, geniş bir işçi kitlesinin Fordist dönemde alışık olduğumuz düzenli çalışma ilişkilerinin aksine daha küçük üretim birimlerinde, taşeron işletmelerde, fason üretimde veya evde düzensiz çalışma koşullarında istihdam edildiği gözlenmiştir (Erdoğdu, 2006: 45).
Üretim ilişkilerinin küreselleştiği ve ulusal refah devleti dayanaklarının ve kaynaklarının yok olduğu bu çerçevede, ulusal sosyal politika alanları oldukça kısıtlanmış görünmektedir. Bu noktada, küreselleşmenin sosyal politika üzerine etkileri şu şekilde özetlenebilir (Yeates, 2008):
- Küresel sermayeyi çekmek isteyen gelişmekte olan refah devletlerini rekabete sokması (sosyal ve çalışma standartları düşürmek, kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi, küresel sağlık ve refah piyasalarının yaratılması, gönüllü ve gayrı resmi koşullara bağlılığın artışı),
- İlgili konuları ulus üstü kurum veya oluşum (EU, WB…) seviyesinde tartışması,
- Sosyal politika alanına yeni aktörler getirmesi (Bretton Woods Kurumları, Birleşmiş Milletler birimleri, kalkınma bankaları…),
- Sosyal politika reformuyla ilgili ‘yeni’ politik koalisyonlar oluşturması (kamu-özel işbirliği çerçevesinde yürütülen AIDS kampanyaları),
- Bireyler, hanehalkları, işçiler ve toplumlar için yeni sosyal risk ve fırsatlar yaratması.
Sosyal politika alanının bu şekilde etkilenmesi, küresel düzeyde sosyal politika arayışlarına ve bu politikaları uygulayabilecek kurumlar üzerinde tartışmalara yol açmıştır. Bu çalışmada, şu ana dek küresel sosyal politika fikrinin ortaya çıkış koşulları tartışılmıştır. Çalışmanın devamında, bu alanda etkili olabilecek uluslararası kurumlar ve reform önerileri ele alınacaktır.
Yeates’in (2008) tanımına göre küresel sosyal politika; “sosyal politika konularının içerik ve neden-sonuç ilişkileri açısından nasıl küreselleştiğini; insan, mal, hizmet, fikir ve paranın sınır hareketlerinin bu alanın gelişimiyle ilgisini; kolektif hareketin ulus ötesi biçimlerinin ortaya çıkışını ve politika yapıcılığının bu türünün dünya çapında sosyal politika gelişimini nasıl şekillendirdiğini” incelemektedir. Deacon (2008) ise bu alanda tek bir birimin değil birçok aktör ve birimin etkileşim içinde karar alma süreçlerine katıldığını vurgulayan “küresel sosyal yönetişim” kavramını incelediği çalışmasında bu konuda etkili olan aktörlerin politika önerilerini tartışmıştır. Aslında aşağıda detaylıca inceleneceği gibi, uluslararası örgütler arasında ve örgütlerin kendi içlerinde bir ‘konum savaşı’ndan (war of position) söz edilmektedir. Bu savaş genel olarak kaynakların yoksullara yöneltilmesi ve sağlık, sosyal güvenlik ve eğitim alanlarında devletin yerine özel sektörün egemen olması fikrine karşı, güç ilişkilerinde ve gelirde zenginden fakire doğru yeniden dağılımın artmasına dayalı evrensel hizmet fikri arasındadır.
Bu alandaki en aktif ve güçlü kurumlar genel olarak Bretton Woods Kurumları’dır. Bunlardan ilki olan Dünya Bankası (WB), 1980’lerde ve 1990’larda yoksulluğun önlenmesi ile sınırladığı sosyal politika fikri ile gelişmekte olan ve geçiş ekonomilerindeki ulusal sosyal politikayı olumsuz yönde etkilemiştir. Şöyle ki Dünya Bankası, çalışmalarında sosyal refah uygulamalarının yoksul kesimleri değil orta sınıfı desteklediği savına dayanarak, bu ülkelerdeki sosyal devletin işlevsizliğini vurgulamaktadır. Öte yandan kredi şartlılığı, yani bankanın ülkelere verdiği para karşılığında istenilen politikanın uygulanması zorunluluğu, yoksulların eğitim ve sağlık hizmetlerine ulaşmasının önünde önemli bir engel olmuştur. Özetle, fakirler için güvenlik ağı oluşturup orta sınıf için eğitim ve sağlık giderlerinin paralı hale getirilmesi gerektiğini salık veren Dünya Bankası grubuna karşılık, bu yaklaşıma katılmayan bir grup da ‘herkes için iyi kamu hizmeti’ yaklaşımını savunmaktadır. İkinci olarak Uluslararası Para Fonu (IMF); 1970’ler, 1980’ler ve 90’larda ‘güvenlik ağı’ fikrini takip etmiştir. Yapısal uyum programlarına aldığı tepkilerle yoksulluğun azaltılması ve büyüme alanlarına yönelen IMF, şimdilerde kısa dönem makro istikrar için sosyal harcamaların kısılmasını salık verdiği ve bunun uzun dönem yoksulluk hedefiyle çeliştiği gerekçesiyle eleştirilmektedir. Son olarak Dünya Ticaret Örgütü (WTO), özellikle küresel özel hizmet sağlayıcılarını destekleyen Hizmet Ticareti Genel Anlaşması (GATS) ve ilaç firmalarının patent hakkı üzerinden yoksul ülkelerdeki ilaç fiyatlarını etkileyen Ticaretle Bağlantılı Fikri Mülkiyet Hakları Anlaşması (TRIPS) sayesinde ulusal sosyal politikayı karşıt yönlerde etkilediği tartışılan bir kurumdur.
Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), sosyal sorunlarla ilgili kurulan en eski uluslararası hükümet organizasyonudur. Kurum, 1930 ve 1970’ler arasında gelişmekte olan ülkelerde emeklilik ve sosyal güvenlik sistemlerinin kurulmasında temel rol oynamıştır. Örgüt, 1980 ve 1990’larda sosyal koruma alanında liderlik etmiş ve özellikle emeklilik alanında özelleştirme ve bireyselleşmeyi savunan WB’ye karşı durmuştur. Öte yandan Dünya Sağlık Örgütü (WHO), sağlık konusunda daha fazla söz sahibi olabilmek için ekonomistlerle işbirliğine gitmiş ve sağlık harcamalarını insani gerekçeyle değil beşeri sermayeye katkı sağladığı gerekçesiyle meşrulaştırma çabasıyla dikkat çekmektedir. Fazla etkin olmamakla beraber Kalkınma ve Ekonomik İşbirliği Örgütü (OECD) ise; serbestleşme taraftarı WB, IMF, WTO ve kamu hizmetini korumayı savunan UN sosyal birimleri arasında konumlanmaktadır.
Şimdiye kadar bahsedilenlerin yanı sıra, dünya çapında sosyal politika konularında etkili olabilen diğer kurumların Birleşmiş Milletler (UN) bünyesindeki birimlerden oluştuğu gözlenmektedir. Bunlardan ilki; Birleşmiş Milletler Eğitsel, Bilimsel ve Kültürel Örgütü (UNESCO); finansman meselelerini WB’ye bırakırken, daha çok eğitimin içeriği ve sosyal amaçlarıyla ilgilenmekte ve küresel özel eğitimi düzenleme kılavuzları yaymaktadır. Bir diğer UN birimi olan BM Çocuk Fonu (UNICEF), çocukların refah ve haklarıyla ilgili olduğundan geniş bir sosyal politika alanına hitap etmektedir. UN’nin diğer ilgili birimlerine gelince; BM Kalkınma Programı (UNDP), BM Ekonomik ve Sosyal İlişkiler Bölümü (UNDESA) ve WB’nin aynı alandaki politikalarının uyumlaştırılması gerekmektedir. Örneğin; 2000 yılında UN’nin ortaya koyduğu yoksulluğun azaltılması, çocukların okula gönderilmesi ve sağlık erişiminin iyileştirilmesi vb.ni kapsayan Milenyum Kalkınma Hedefleri’nin (MDGs) gerçekleşmesi ülkeler için sosyal kalkınma planları yapılmasını gerekli kıldığından UNDP’nin görev alanına girmektedir. Fakat aynı zamanda ülkeler tüm bu politikaları, iş yaratma üzerinden evrensel ve kapsayıcı biçimler öneren yeni sosyal politika rehberi notlarıyla (UNDESA) da uyumlaştırmak zorunda kalmaktadır. Son olarak BM Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Komitesi (UNCESCR), UN’nin 1966 Uluslararası Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşme’sini ihlal eden ülkeleri rapor etmek ve denetlemekle görevlidir. Yalnız zorlayıcı mekanizmaların, küresel düzeyde yasal tazminat ve hükümetlerin sosyal hakları korumadaki herhangi bir başarısızlığı karşısında bireysel şikâyet mercinin olmaması, içeriği ilerici bu belgeleri işlevsiz hale getirmektedir. Bu kısıtlar 1989 Çocuk Hakları Sözleşmesi için de geçerlidir.
Küresel düzeyde ulus üstü sosyal politika olarak ele alınan küresel sosyal politika, yukarıda bahsedilen kurumların da yardımıyla küresel yeniden dağılım, küresel sosyal düzenleme ve küresel sosyal haklar alanlarında politikalar üretmektedir. Bunların ilkine en güzel örnek, fakir ülkelerde sağlık, eğitim ve sosyal koruma alanlarında sınırlı küresel kaynağa ulaşımı sağlayan Küresel Fon’dur (Global Fund). Küresel sosyal düzenleme ise, küresel iş dünyasına sosyal sorumluluk getiren Küresel Sözleşme (Global Compact) çerçevesinde tartışılabilir. Bunu imzalayan iş sahipleri çalışma, çevre ve yolsuzluk karşıtı standartlara uyacağına dair söz vermiş olmaktadır. Bu da gönüllülük esasına dayandığından bir bağlayıcılığı yoktur. Küresel sosyal haklar çok güçlü olmasa da UNCESCR’nin varlığı ve UN’nin eğitim, sağlık ve yoksulluğun önlenmesi konularında asgari küresel sosyal standartlarının kabul edilmesi bu alanda ilerleme sağlandığını göstermektedir.
Küresel sosyal yönetişim alanında radikal değişiklik önerileri bir kenara koyulacak olursa, mevcut tabloda olası reform başlıkları aşağıdaki gibi özetlenebilir:
• Bu reform önerilerinden en yaygını ekonomik ve sosyal politikada UN’nin rolünü güçlendirmektir. Buna paralel olarak, 2005’teki Genel Sekreterlik Raporu Ekonomik ve Sosyal Konsey’e (ECOSOC) küresel kalkınma gündemini yönetmede ve MDG’leri de içerecek biçimde uluslararası kalkınma hedeflerinin uygulanmasında liderlik atfetmektedir. Bunun dışında bir grup da bu görevin UNDP, ECOSOC, UNDESA ve UN bünyesinde kurulabilecek diğer birimlerin işbirliğinde başarılabileceğini iddia etmektedir.
• Uluslararası örgütler arası diyalog ve sinerjinin önemini vurgulayan diğer reform önerisi WB’nin uluslararası hâkimiyetini azaltmanın bir diğer yolu olarak, UN ve WB birimleri arasındaki iletişim ve işbirliğinin artırılmasını savunmaktadır. ILO bu görüş çerçevesinde, işbirliği içinde hareket eden kurumların adil ve kapsayıcı bir küreselleşme için -ilk olarak küresel büyüme, yatırım ve istihdam yaratma sorunları için- daha dengeli ve tamamlayıcı politikalar üretebileceğini ileri sürmektedir. Benzer şekilde WB ve IMF de, WB’nin paydaş birimlerle işbirliği içinde, MDG’lerin durumuna dair küresel bir rapor hazırlaması konusunda hemfikirdir.
• Güney için daha geniş politika alanı reformunu savunanlar şimdilerde hem WB’nin hem Kuzey devletlerinin sağladığı fonların daha az bağlayıcı olduğunu vurgulamaktadır. Bunun yanı sıra, Çin’in sağladığı koşulsuz yardımlar sayesinde de Güney’in ihracata dayalı özelleştirmeci politikalara alternatif üretebilme olanağından bahsedilmektedir. UNCTAD bu alternatif yolu (Washington uzlaşmasına bir gönderme ile) Güney Uzlaşması olarak adlandırmaktadır. Buna göre uluslararası ekonomiye entegrasyonda uygun sıralama ile karşılaştırmalı üstünlüğün olduğu sektörlerde dışa açılma ve gelir dağılımında üretim odaklı bir bakış açısı daha faydalı olacaktır.
• Bu alandaki reformun küresel ağlar ve küresel kamu-özel ortaklığı sayesinde mümkün olduğunu savunan grup UN ve WB çevresinde dönen tartışmanın sınırlarını aştığını ve sosyal politika alanında küresel değişimin adı geçen yeni olasılıklarla mümkün olduğunu ileri sürmektedir. Uluslararası örgütlerdeki paydaşlar, küresel özel sektör ve uluslararası STK’lar arasında işbirliğini teşvik eden bu bakış açısı, varsa takip edilen ilkelerin demokratik süreçlerden geçmeden belirleneceği yönünde eleştirilmektedir.
• WB’nin hesap verebilirliğinin artırılması üzerine duran reform önerisine göre, kurum sadece bağış yapan hükümetlere karşı değil, borç verdiği ülke hükümetlerine karşı da sorumludur. Bu konuda dikkat çeken üç reform alanı vardır: Oylama hakkının dağılımı konusunda ülkelerin milli gelir büyüklüğüne göre yapılan düzenleme yerine, her ülkenin bir oy hakkı olmasının daha uygun olduğu ileri sürülmektedir. Yönetim kurulunun kompozisyonuna gelince, sanayileşmiş ülkelerin mutlak çoğunlukta olması bir başka reform alanını oluşturmaktadır. Son olarak örgüt personelinin seçiminde ABD eğitimli Ortodoks ekonomistlerin ağırlığı da bir başka reform alanıdır.
• Dünya-bölgesel sosyal politika, Kuzey çıkarlarına hizmet eden uluslararası kurumları desteklemek ve güçlendirmek yerine Güney’in korumacı amaçlarına hizmet edecek bölgesel oluşumlar yaratmak ve bu oluşumları güçlendirmenin daha anlamlı bir çaba olduğunu savunmaktadır. Benzer şekilde tüm dünya için geçerli tek bir sosyal politika bütünü oluşturmaya çalışmaktansa, Güney hükümetlere kendi politikaları için de yer bırakan dağılım, düzenleme ve hakların dünya-bölgesel sosyal politikaları oluşturulabilir. Hâlihazırda Güney’deki ticaret blokları ve diğer bölgesel birlikler (Mercosur, SADC, ASEAN, SAARC…vb.) ticaret ve emek, sosyal ve sağlık standartları gibi konularda fikir birliğine gitmektedir. Bu da hem küresel piyasa güçlerine karşı bir koruma sağlarken hem de küresel düzeyde bu ülkelerin seslerinin daha fazla duyulmasını sağlamaktadır.
Görüldüğü üzere, günümüzde yeni boyutlarıyla yaşanan küreselleşme her alanda olduğu gibi sosyal politika alanında da yeni tartışmalara ve fikirlere yol açmaktadır. Gelecekte hangi fikirlerin gerçekleşme şansı bulacağı hangilerinin olgunlaşamadan hafızalardan silineceğine zaman içinde tanıklık edilecektir.
Kaynaklar
• Deacon, B., (2008) Global and Regional Social Governance, Understanding Global Social Policy içinde, N. Yeates (der.) Policy Press: Bristol, s. 21-45.
• Erdoğdu, S. (2012) “Dünyada Çalışma İlişkileri: 1945 Yılından Günümüze Kadar” Çalışma İlişkileri Tarihi, A. Makal (der.) Anadolu Üniversitesi Yayını: Eskişehir, s. 54-78.
• Erdoğdu, S., (2006), Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Sendikacılık, İmge Kitabevi: Ankara.
• Yeates, N., (2008) The idea of global social policy, Understanding Global Social Policy içinde, N. Yeates (der.) Policy Press: Bristol, s. 1-20.
• www.lean.org.tr, Yalın Enstitü Web Sitesi, Erişim Tarihi: 24.04.2014.
