Blog / Verimlilik Alanında Politika Geliştirme - I
Verimlilik Alanında Politika Geliştirme - I
Ahmet Emre ÇOBAN / Sanayi ve Teknoloji Uzmanı
TEMEL DİNAMİKLER
En genel düzeyde çıktıların girdilere oranı şeklinde tanımlanan verimlilik, makro ölçekte (sektör, bölge, ülke) ekonomik performansın da başlıca göstergelerinden biridir. Aynı zamanda bu kavram, salt oransal bir gösterge olmanın ötesinde, çıktı - girdi (ürün - kaynak) ilişkisinin niteliğine, üretim süreçlerinin etkinlik düzeylerine ve çalışma hayatının fiziksel, toplumsal koşullarına dair birçok parametreyi altında barındıran bir üretim ve çalışma ilkesine de karşılık gelmektedir. Verimliliği çok sayıda faktörün tekil etkilerinin yanı sıra birbirleriyle etkileşimlerinin de bir sonucu olarak ele almak, konuya ilişkin politika geliştirme süreçlerinin karmaşık ve çok boyutlu niteliğini de gözler önüne sermektedir.
Gerek çok boyutluluğu gerekse de üretim ilişkilerini doğrudan ya da dolaylı olarak etkileyen bütün pratiklerle belirlenen bir “sonuç” niteliği taşıyor olması, verimliliği bir politika alanı olarak görmeme yönünde eğilimlere de yol açmıştır. Bu eğilimlere göre verimliliği üzerine politika geliştirilebilecek bir alan olarak değil, ağırlıkla diğer birçok politika alanındaki uygulamaların odaklanması gereken temel bir performans göstergesi olarak görmek daha sağlıklı sonuçlara imkân sağlayacaktır. Nitekim verimlilik alanında analize açık olan hiçbir sorun, tek başına verimliliği ilgilendiren bir sorun değildir ve bu sınıflandırmaya dâhil edilebilecek sorunların hemen her biri, yine farklı farklı politika alanları altında da ele alınmaya açıktır. Bu açıklamalardan da anlaşılabileceği gibi verimlilik, üzerine başlı başına bir politika inşa edilebilecek diğer birçok alanın sahip olduğu özerklikten yoksundur. Fakat buradan yola çıkarak “verimlilik alanında politika geliştirilemez” ya da “verimlilik politikası olamaz” gibi sonuçlara varmak da acelecilik olacaktır. Çok boyutlu yapısına ve esasında sonuç göstergesi niteliği taşımasına rağmen verimlilik düzeyini etkileyen sorunları ülke (ya da bölge, sektör) ölçeğinde bir arada analiz etmek, bu sorunların diğer hangi politika alanlarıyla kesiştiğini saptamak ve ilgili bütün alanları belirli ölçüde kapsayacak şekilde makro düzeyde verimlilik artışlarına yönelik politikalar geliştirmek mümkündür. Verimliliğin diğer birçok politika alanını yatay olarak kesiyor olması ilk bakışta negatif bir durum gibi görünse de, verimliliği artırma motivasyonu doğrultusunda ilgili diğer politika alanlarını yönlendiren ve biçimlendiren bir kararlar bütünü, verimlilik politikaları başlığı altında oluşturabilecektir.
Ulusların Zenginliği’nin yayımlanması (Adam Smith, 1776) ve 19. yüzyıl başı sanayi devriminden bu yana modern devletler sistemi içindeki ülkeler, iktisadi meseleyi, yani “sınırlı kaynaklarla gittikçe büyüyen ihtiyaçları karşılamak” meselesini başlıca sorunlardan biri olarak görmüştür, halen de görmektedir. Sorunun çözümü söz konusu olduğunda özellikle kimi Batı ülkeleri -en azından belirli dönemlerde- kaynakları bir şekilde çoğaltmak yoluna gitmiş olsa da, temelde odaklanılan konu sınırlı kaynaklardan daha fazlasını elde etmek olmuş, üretim biçim ve teknikleri sürekli olarak geliştirilmiştir. Bu bağlamda üretim biçim ve tekniklerinde insanlık tarihinin başlangıcından 1800’lere kadar sağlanan gelişimin katbekat fazlası, aşağı yukarı son iki yüzyıllık döneme sığdırılmıştır. Nitekim burada Smith’ten hareketle iktisadi mesele olarak anılan sorunun çözümü, mevcut kaynaklarla elde edilen çıktı miktarını artırmak, bir diğer deyişle “verimliliği artırmak” olmuştur. 1800’lerden 1980’lere gelinceye kadar halen iktisadi büyümenin odağında ağırlıkla sermaye birikimi yer almış olsa da, özellikle 1970’lerde yaşanan dünya ölçeğindeki iktisadi kriz sonrasında verimlilik faktörünün belirleyiciliği çok daha yüksek bir mertebeye ulaşmıştır. Beyer ve Vergara’nın 1980 - 2000 dönemine ilişkin yaptığı analiz de, görece yüksek ekonomik büyüme oranına ulaşmış 107 ülkede ortalama olarak büyümenin 2/3’ünün toplam faktör verimliliğindeki (TFV) artıştan kaynaklandığını ortaya koymuştur. Söz konusu iktisadi mesele, insanlığın bundan sonraki aşamalarında da varlığını koruyacak; modern devletler sistemi sürdüğü müddetçe de ülkeler, sahip oldukları kaynaklardan daha verimli bir biçimde yararlanmanın yollarını arayacaktır. Bu anlamda -verimlilik başlı başına bir politika alanı mıdır tartışması bir yana- farklı başlıklar altında verimliliği artırma yönünde politikalar geliştirme gerekliliği her zaman güncel bir problem olarak varlığını koruyacaktır.
Burada sorulması gereken bir diğer soru, verimliliğe ilişkin olarak ülkeden ülkeye farklılık göstermeyecek, genel bir reçetenin sunulup sunulamayacağıdır. İktisadi alana ilişkin birçok politika ve alt düzeyde düzenlemeler, dünya ölçeğinde kabul görmüş belirli standartları veri alarak doğrudan o standartlara ulaşma koşullarını güçlendirmek üzerine kurulmuştur. Maliye (ağırlıkla vergilendirme), ihracat, kalite, çevre sağlığı, fiziksel altyapı gibi birçok alan için uluslararası düzeyde onaylanmış ve kimi zaman zorunlu hâle de getirilmiş standartlar söz konusudur. Fakat verimlilik konusuna, bilhassa da ülke ölçeğinde verimliliğin artırılmasına yönelik genel geçer tek bir yaklaşım kurgulanıp ortaya konmuş değildir. Isaksson vd. tarafından ‘verimliliğin büyük gizemi’ olarak adlandırılan belirsizliğin ardında, yine -başta değinilen- verimliliği etkileyen dinamiklerin çok boyutlu ve karmaşık bir yapı arz etmesi yatmaktadır. Dolayısıyla ülke ölçeğinde verimlilik politikaları geliştirme aşamasında, politikaya konu olan ülkenin kültürel, coğrafi, toplumsal, dinsel, tarihî vb. birçok belirleyici unsurunun çalışmaya dâhil edilmesi gerekliliği kaçınılmazdır. Ancak somut anlamda bütün ülkelerde çalışacak çözümler ortaya konulamamakla birlikte, verimliliğe ilişkin politika oluşturma etkinliğinin kendisine yönelik genel geçer birtakım sonuçlara da varılabilmektedir. Bir diğer ifadeyle, orta ve uzun vadede verimlilik artışlarının sağlanması için alternatif yollar olsa da, bu yolların oluşturduğu bileşim kümesi genel anlamda ortaktır ve alternatifler büyük oranda bellidir. Hangi alternatife yoğunlaşılması gerektiğini de, o ülkenin özgül koşulları ile politika oluşturma sürecinin gerçekleştiği küresel konjonktür belirleyecektir.
Bu ve bundan sonra kaleme alınacak “Verimlilik Alanında Politika Geliştirme” başlıklı diğer yazıların odağında da, esasen bu konu yer almaktadır. Verimliliğe dair politika geliştirme çalışmaları hangi alt ve yan alanları analiz etmek, hangi alanlarda karar ve tedbirler ortaya koymak durumundadır? Verimlilik politikaları, diğer hangi politika alanlarıyla doğrudan ya da dolaylı ilişkidedir; bu ilişkilerin niteliğine dair genel geçer sonuçlara varmak mümkün müdür? Ülkeler özelinde hangi faktörler verimlilik düzeylerine etki etmektedir; bu faktörlerin etkileri nasıl analiz edilebilir ve geliştirilecek politikalara nasıl yansıtılabilir? Verimliliğe dair politika oluşturma süreçlerinde hangi aktörler, ne şekilde yer almalıdır? Verimlilik politikaları belirli sektörlere özelleşmeli midir, yoksa ekonominin genelini, her türlü alt bileşenini de göz önüne alarak değerlendirmek durumunda mıdır? Bu ve benzeri birçok soru ele alınan mesele çerçevesinde önem arz etmekle birlikte, burada başlangıçta esas olarak verimlilik politikalarının yoğunlaşması gerektiği alanlar ele alınacaktır.
Ülke ölçeğinde verimlilik politikalarının hangi alanlara yoğunlaşması gerektiğine dair yapılagelen en kapsamlı çalışmalardan biri, Isaksson vd.’ne aittir. UNIDO Araştırma Programı koordinatörlüğünde 2005 yılında yapılan çalışmanın odağında gelişmekte olan ülkeler yer almakla birlikte, ortaya konulan tanı ve önerilerin ağırlıkla gelişmiş ülkelere dayandırılması, çalışmanın geçerlilik alanını da genişletmiştir. Bu çalışmada ülke ölçeğinde verimlilik politikalarını belirleyen faktörler ‘yakın belirleyiciler’ ve ‘uzak belirleyiciler’ olarak ikiye ayrılmıştır:
Tablo 1. Ülke Ölçeğinde Verimlilik Politikalarını Belirleyen Faktörler
Yakın (Doğrudan) Belirleyiciler
Uzak (Dolaylı) Belirleyiciler
Ar-Ge Politikaları
· Yerel teknolojinin teşviki
· Ar-Ge politikası araçları
İş ve Yatırım Ortamı
· Makroekonomik çerçeve
· Yatırımlar
· Kurumsal kapasite ve piyasa
Beşeri Sermaye Politikaları
· Beşeri sermayenin değerlendirilmesinde koordinasyon problemleri
· İşgücü piyasasından kaynaklı problemler
· Nicelik / nitelik problemleri
· Eğitim sistemine yönelik politika önerileri
İşletme Düzeyinde Belirleyiciler
· Fabrikalar verimlilik
· İşletme ölçeğinde analiz
· Ülkeler arası farklılaşmalar
Kısmi verimlilik artışlarına değil, ülke ölçeğinde TFV düzeylerinin artırılmasına odaklanmış olan çalışmada, her bir belirleyici alan alt başlıklarla genişletilmiş, verimlilik düzeylerine ve dolayısıyla verimlilik politikalarına etki eden hemen her husus, ayrıntılı şekilde ele alınmıştır. Küresel faktörlerin ve konjonktürel değişimlerin politika oluşturma süreçlerini nasıl yönlendirmesi gerektiğine dair ayrıntılı açıklama ve öneriler sunan çalışma -ülkelere özgü faktörleri yer yer fazlasıyla indirgeme hatasına düşüyor olsa da- verimlilik politikaları alanının genişliğini ve çok boyutluluğunu yetkinlikle sergilemektedir. Çalışmanın ortaya koyduğu ve ilgili kimi diğer çalışmalarda da anılan doğrudan ve dolaylı belirleyicilerin ayrıntılarına, ilerideki metinlerde girilecektir. Bu aşamada sözü edilen çalışmanın varmış olduğu sonucu kısaca belirtmek yararlı olacaktır.
Farklı belirleyicilerin mevcut ve muhtemel etkilerinin ayrıntılı analizi sonrasında Isakkson vd.’nin gelişmekte olan ülkeler için önerdiği genel politika çerçevesi üç alan üzerine kurulmuştur:
1. Yalnızca kuruluş ve laboratuarları değil, üniversiteleri de bünyesine alacak şekilde bir ulusal inovasyon sistemi,
2. İşgücünün yeniden üretimi ve niteliğinin yükseltilmesinin yanında teknoloji yetkinliğinin de belirleyicisi olan eğitim sistemi,
3. Yatırımların daha doğru alanlara yönlenmesine olanak sağlayacak ve aktörler arası uyum ve koordinasyonu güçlendirmeye odaklı iletişim ve enerji altyapısı.
Bundan sonraki yazılarda, Isakkson vd.’nin başlattığı yerden devam edilecek, bileşenlere ilişkin farklı alternatifler ele alınacak ve ağırlıkla beşeri sermaye ve teknoloji olmak üzere, verimlilik düzey ve politikaları üzerinde belirleyici olan faktörlere ilişkin analiz ve öneriler ortaya konacaktır.
