Blog / Verimlilik Alanında Politika Geliştirme II
Verimlilik Alanında Politika Geliştirme II
ANALİZ VE POLİTİKA ALANLARI
“Verimlilik Alanında Politika Geliştirme I: Temel Dinamikler” (Anahtar, Haziran 2014) başlıklı yazıda, verimliliğin, üzerine başlı başına bir politika inşa edilebilecek diğer birçok alanın sahip olduğu özerkliğe sahip bir alan olmadığından ve diğer birçok politika alanını yatay olarak kesen çok boyutlu ve karmaşık bir yapı sergilediğinden söz edilmişti. Bu durum verimlilik politikaları gibi bir kavramlaştırmaya dair ilk bakışta olumsuz bir konumlandırma olarak görünse de, verimliliği artırma amacı doğrultusunda, ilgili diğer politika alanlarını yönlendiren, etkileyen, biçimlendiren bir kararlar bütününün “verimlilik politikaları” başlığı altında oluşturabileceğine de değinilmişti.
Her ne kadar verimlilik kavramı sosyal, siyasal, kültürel, hukuki birçok alanla ilişki içinde olsa da, verimliliğin esas olarak iktisadi alana dair bir olgu olduğunu ortaya koymamız gerekmektedir. Bu anlamda verimlilik öncelikle, ekonomi politikalarının dört ana hedefi olarak tanımlanagelen (i) tam istihdam, (ii) fiyat istikrarı, (iii) sürekli büyüme ve (iv) ödemeler dengesi gibi unsurların her birini doğrudan etkileme ve bu alanlardaki spesifik karar ve tedbirlerden etkilenme potansiyeline sahip bir konu olarak ortaya çıkmaktadır. Ne var ki bütün bu dört hedefe ulaşmak için başvurulan her türlü ekonomik politika enstrümanını doğrudan verimlilik politikaları içinde değerlendirmek de mümkün olmayacaktır ve bu durumda karşımıza verimlilik kavramına ilişkin yeni bir sınır belirleme problemi çıkmaktadır. Verimlilik politikaları alanına ilişkin sınırlar ülkeden ülkeye ve dönemden döneme farklılıklar gösterebilecek olsa da, bu alanın esas olarak o ülkedeki üretim süreçlerine, bu süreçlere kaynaklık eden üretim faktörlerinin niteliğine ve bu faktörlerden yararlanma düzeylerine dair etkinlik ve etkililik problematikleri içinde sınırlandırılması yaklaşımı genel anlamda kabul görmektedir.
Verimlilik kavramı, iktisadi alanda ulusal düzeyde oluşturulan politikaların ve bu çerçevede hazırlanan plan, program, strateji belgelerinin birçoğunun merkezinde yer almaktadır. Verimlilik artışlarının sürekli kılınması, toplam faktör verimliliğinin büyüme içindeki payının artırılması gibi hedefler, ülke politikalarının tanımlandığı birçok belgede kendini göstermektedir. Yukarıda öne sürülen sınırlandırmaya bağlı olarak bu belgelerde genel eğilim, -her ne kadar birbirilerini etkileme düzeyleri son derece yüksek olsa da- para politikaları, maliye politikaları ve üretim politikalarını üç ayrı eksen olarak ele almak ve verimlilik alanındaki tedbirleri, ağırlıkla üretim politikaları çerçevesinde değerlendirmek şeklindedir. Bu bağlamda üretim politikaları ister üretim yapısının topyekûn dönüşümü, ister üretim alanlarında sağlanacak mikro ölçekte gelişimler üzerinden biçimlendirilmiş olsun, verimlilik vurgusu belirli ölçüde kendine yer bulmaktadır.
Verimlilik kavramının sınırlarına ilişkin bir diğer ikilem de burada ortaya çıkmaktadır: Bir yaklaşıma göre verimlilik, verili bir üretim yapısı içinde mevcut kaynaklardan yararlanma düzeyine ilişkin bir gelişim parametresiyken diğer bir yaklaşım, verimliliği verili üretim yapısının dönüşümüne dair bir gösterge olarak ele alabilmektedir. Isaksson vd. bu ikiliğin, esasında etkinlik (efficiency) ve verimlilik (productivity) kavramlarının birbiri yerine kullanılmasından kaynaklandığına işaret etmektedir (2005, ss. 50-1). Bu anlamda mevcut üretim yapısı, teknolojik sınırları ve beşeri profili çerçevesinde bir ülke ortaya koyabileceği azami üretim düzeylerine ulaşabiliyorsa, bu ülke ekonomisini verimlilik düzeyi yüksek olarak değil, etkinlik düzeyi yüksek bir ülke olarak tanımlamak doğru olacaktır. Etkinlik mevcut koşullar çerçevesinde elde edilebilecek performansa dair bir göstergeyken verimlilik, bu koşulların geliştirilmesi, bu koşullar içinde gizli kalan potansiyelin de ortaya koymasına yönelik bir göstergedir. Bir diğer deyişle sürekli verimlilik artışlarına ve büyüme içinde toplam faktör verimliliğinin payını artırmaya yönelik politikalar, başta beşeri sermaye olmak üzere mevcut girdilerin niteliğinin yükseltilmesi, teknoloji sınırlarının genişletilmesi, üretim süreçlerinin iyileştirilmesi, iş ve yatırım ortamının düzenlenmesi gibi çok sayıda faktörün gelişim ve dönüşüm potansiyellerini göz önünde bulundurmak durumundadır.
Bütün bu nedenlerle ülke ölçeğinde verimliliği artırmaya yönelik politikalar, üretim faktörlerinin her biri üzerinde geliştirilen analizlere dayandırılmalı, bu analizlerdeyse söz konusu faktörleri bağımsız birer değişken olarak değil, geliştirilmesi gereken alanlar olarak ele almalıdır. Tablo 1’de üretim faktörleri (a) İşgücü, (b) Hammadde, (c) Sermaye, (d) Teknik ve Teknolojik Altyapı başlıkları altında sınıflandırılmış ve her bir başlık altında gerek analiz gerekse de politika geliştirme süreçlerinde dikkate alınması gereken temel birkaç husus sıralanmıştır. Burada ilk üç başlık (işgücü, hammadde, sermaye) geleneksel anlamda üretimin girdilerine karşılık gelirken Teknik ve Teknolojik Altyapı, daha çok bu girdilerin çıktılara dönüşüm süreçlerine ilişkin bir başlıklandırma niteliğindedir. Aynı zamanda her bir başlık altında sıralanan alt faktörler, bu faktörlerin hangi zaman çerçevesinde değişip dönüştürülebileceğine yönelik olarak ‘kısa - orta dönem’ ve ‘uzun dönem’ şeklinde iki alt başlığa ayrılmıştır. Tek başına bu faktörlerin hiçbirinin içine doğrudan girmeyen, fakat bu faktörlerin hepsini etkileme gücüne sahip alanlar ise, Diğer Faktörler başlığı altına alınmıştır.
Kapsam olarak kimi zaman verimlilik politikaları başlığından daha geniş kimi zamansa daha dar olarak oluşturulmuş politika belgeleri, kılavuzlar ve analizlerden yola çıkarak hazırlanan bu tabloya ilişkin bazı hususlara dikkat çekmek gerekmektedir. Tabloda ‘kısa - orta dönem’ sınıflaması altında yer alan maddeler, ağırlıkla hukuki ve idari düzenlemelerle dönüştürülebilecek alanlara karşılık gelmektedir. Ancak ülkelerin özgül koşulları bağlamında bu alt başlıktaki maddeleri ‘uzun dönem’de dönüştürülmesi gereken alanlar olarak görmek de mümkün olabilecektir. Sözgelimi ‘piyasa gözetimi ve denetimi’ ya da ‘iş sağlığı ve güvenliği’, işletmelerin kurumsallaşma düzeylerine bağlı olarak Batı ülkelerinde ‘kısa - orta dönem’de rötuşlara ihtiyacı olan alanlar olarak göze çarpsa da, bu alanlardaki sorunların ağırlıkla kültürel ve yapısal nedenlerle yaşandığı Türkiye gibi ülkelerde söz konusu alanlar ‘uzun dönem’ çerçevesinde ele alınabilecektir. Dikkat çekilmesi gereken bir diğer husus; ‘üretim ve tüketim kültürü’, ‘eğitim sistemi’, ‘teknolojide dışa bağımlılık’ gibi maddelerin birden çok başlık altında yer alıyor olmasıdır. Bunlar ve diğer birçok madde, yine ülkeden ülkeye ve dönemden döneme değişecek şekilde, farklı üretim faktörleri üzerinde etkiye neden olabilmektedir. Yine bu tabloda Diğer Faktörler başlığı altında ortaya konan hususların ikincil düzeyde önemli olarak görülmemesi hususunda dikkat edilmesi gerekmektedir: ‘Üretimin sektörel kompozisyonu’ ya da ‘ölçek farklılıkları ve etkileri’ alanlar, dönemsel ya da yerel nedenlerle, verimlilik alanında oluşturulacak bir politikanın çekirdeğini oluşturabilecektir.
Tablo 1: Verimlilik Politikası Geliştirme Sürecinde Analiz ve Odak Alanları
A. İŞGÜCÜ
Kısa - Orta Dönem
Mevcut çalışanlar için işbaşı gelişim olanakları
Çalışma koşulları
İş sağlığı ve güvenliği
Sosyal güvenlik politikaları
…
Uzun Dönem
Beşeri sermayenin genel niteliği
Eğitim sistemi
İşgücüne katılım
Yeni iş ve istihdam olanakları
İşgücü piyasasının etkinliği
Sosyal - sendikal haklar
Hukuk dışı istihdam
…
B. HAMMADDE (DOĞAL KAYNAK)
Kısa - Orta Dönem
Hammadde ve ara girdi tedarik olanakları
Atık yönetimi (geri dönüşüm, geri kullanım)
Üretimin mekânsal organizasyonu
Vergilendirme politikaları (enerji ve suyun kullanımına ilişkin)
Kentleşme ve çevre politikaları
…
Uzun Dönem
Üretim ve tüketim kültürü
Teknolojide dışa bağımlılık
Hammadde ve ara malı ihracatı
Lojistik altyapısı
Enerji kaynaklarına erişim ve kullanım
Su kaynaklarına erişim ve kullanım
…
C. SERMAYE (İŞ VE YATIRIM ORTAMI)
Kısa - Orta Dönem
Teşvik ve finansal destek mekanizmaları
Vergi politikaları
Finansmana erişim
İş yapabilme kolaylığı
Faiz oranları
Piyasa gözetimi ve denetimi
…
Uzun Dönem
Girişimcilik kültürü
Sermaye piyasasının etkinliği
Bankacılık sektörü
Dış yatırımlar
…
D. TEKNİK VE TEKNOLOJİK ALTYAPI
Kısa - Orta Dönem
Fikri ve sınai haklar
Ar-Ge ve yenilik alanında sağlanan teşvikler
Teknoloji parkları vd. organizasyonlar
Test, muayene ve standardizasyon
…
Uzun Dönem
Üretim ve tüketim kültürü
Teknolojide dışa bağımlılık
Ulusal teknoloji yeteneği
Eğitim sistemi
Araştırma altyapısı
Ar-Ge, yenilik ve tasarım potansiyeli
…
E. DİĞER FAKTÖRLER
Üretimin sektörel kompozisyonu
Ölçek farklılıkları ve etkileri
Kentleşme ve sanayileşme düzeyi
İşletmelerin kurumsallaşma düzeyleri
Mali istikrar
…
Bu aşamada, verimlilik alanında politika geliştirmeye yönelik çalışmaların ‘kısa - orta dönem’ altındaki maddelere mi, yoksa ‘uzun dönem’ başlığı altındaki maddelere mi ağırlık vermesi gerektiğine dair bir soru akla gelebilecektir. Açıkçası bu sorunun cevabı, politikanın oluşturulma nedenine bağlı olarak değişebilecektir; örneğin küresel kriz dönemlerinde verimliliği artırmaya yönelik politikaların daha dar zaman vadelerine odaklanmaları mümkün olabilecektir. Yine de eğilim, hem kısa - orta dönemde hem de uzun dönemde verimliliği etkileyecek faktörlere odaklanmak şeklindedir.
Bu anlamda karar alıcıların başvurabilecekleri araçların verimlilik üzerindeki etkilerinin zaman çerçevesine ilişkin olarak Tablo 2’deki gibi bir özetlemeye gidilmesi mümkündür. Bu tablodan da izlenebildiği gibi, söz konusu araçların birçoğunun etkileri hem kısa dönemde hem de uzun dönemde görülebilecektir. Politika oluşturma sürecinde her bir üretim faktörü özelinde analizlere gerek olmasına paralel bir şekilde diğer bir gereklilik de, karar alıcı ve uygulayıcıların sahip olduğu araçlar üzerinde analizlerdir. İlerideki yazılarda ortaya konacağı şekilde, diğer bütün politika alanlarında olduğu gibi verimlilik alanında da doğru politikalar geliştirmek, ancak doğru hedef alanları için doğru araçların seçimiyle mümkün olabilecektir.
Tablo 2: Verimlilikle İlgili Alanlarda Başlıca Politika Araçları ve Zamansal Etki Çerçeveleri
TEMEL POLİTİKA ARAÇLARI
ETKİ ÇERÇEVESİ
Kısa vade
Orta vade
Uzun vade
Hukuki ve idari düzenlemeler
X
X
Teşvik ve destekler
X
X
X
Kamu alımları ve yatırımları
X
X
X
Kamu - özel işbirliği
X
X
X
Üretimin mekânsal organizasyonu (kümelenme vd.)
X
X
X
Kurumlararası diyalog ve işbirliği mekanizmaları
X
X
X
Ulusal plan, program ve stratejiler
X
X
İş ve yatırım ortamının düzenlenmesi
X
X
Toplumsal ve kültürel değişime yönelik eğitim, bilinçlendirme vb. faaliyetler
X
